Ökonom über Aktion 55+: Sinnstiftende Jobprogramme sind langfristig günstiger als Arbeitslosigkeit

Kontrast: Ältere Arbeitssuchende haben es am Arbeitsmarkt besonders schwer. Warum sind dort die Wiedereinstiegsmöglichkeiten schlechter als bei Jüngeren?

Lukas Lehner: Personen im Alter sehen sich Diskriminierung ausgesetzt, weil angenommen wird, dass sie öfter in Krankenstand gehen. Dass sie unzuverlässiger arbeiten oder dass es vielleicht „gute Gründe“ gibt, warum sie ihre Jobs verloren haben. All das entspricht aber meist gar nicht der Realität.

Deswegen sind Beschäftigungsprogramme so wichtig für ältere Personen. Denn wenn sich Menschen aus geförderten Beschäftigungsverhältnissen auf andere Jobs bewerben, fällt dieses Stigma zum Teil weg, das ihnen entgegengebracht wird.

Die Aktion 55 plus der Regierung setzt auf geförderte Jobs, die auch kollektivvertraglich entlohnt sind. Diese sind vor allem im gemeinnützigen Bereich angesiedelt, ein paar auch im privatwirtschaftlichen. Wie bewerten Sie diesen Ansatz im Vergleich zu anderen Maßnahmen, die immer wieder vorgeschlagen werden – zum Beispiel das Senken von Lohnnebenkosten, befristete Einstellungsprämien und dergleichen?

Lehner: Bei beiden, bei Lohnsubventionen, also der Förderung von privaten Arbeitgebern als auch bei direkt geschaffenen Jobs, stellt sich immer die Frage: Wie hoch sind die Mitnahmeeffekte? Also: Hätten die Menschen, die geförderte Jobs bekommen, auch ohne diese Hilfe Arbeit gefunden?

Bei den Evaluierungen, die es zu den direkt geschaffenen Jobs gibt, insbesondere der Mariental-Jobgarantie, die ich selbst evaluiert habe, aber auch der Aktion 20.000, zeigen, dass die Mitnahmeeffekte relativ gering sind. Das heißt:

Die Menschen, die von den Aktionen profitiert und Beschäftigung gefunden haben, hätten ohne diese Angebote keinen Job gefunden – das hätte der Arbeitsmarkt nicht hergegeben.

Sinnvolle Jobs sind gefragt: Niemand soll Löcher graben und wieder zuschütten

Ein Argument von Kritiker:innen ist, dass es sich bei solchen geförderten Stellen um „künstliche Jobs“ handelt. Also Jobs, die nicht nachhaltig wirken.

Lehner: Das Bedenken, dass direkt geschaffene Jobs im Rahmen von Beschäftigungsprojekten keine echten Jobs wären, ist sehr verbreitet. Zunächst ist wichtig, dass Menschen in direkt geschaffenen Jobs sinnvolle Arbeit verrichten. In dem Sinne sinnvoll, dass sie es selbst als Sinn stiftend empfinden. Darüber hinaus sollen die Tätigkeiten echte Arbeit sein, die auch entsprechend honoriert werden. Also mit echtem Lohn.

Nicht in diese Kategorie fallen z.B. sogenannte Workfare-Programme, wo Personen für Arbeitslosengeld Müll aufsammeln müssen.

Drittens ist wichtig, dass die Arbeit wertgeschätzt wird von der Allgemeinheit, weil sich das auch darauf auswirkt, wie Menschen sie sehen.

Es ist wichtig, dass die Personen sinnvolle Dinge tun. Also nicht Löcher graben und sie wieder zuzuschütten, sondern die öffentliche Grünraumpflege erledigen oder die Renovierung und Restaurierung alter Wohnungen oder alter Möbel machen oder die Alltagsbegleitung älterer Personen, um diese zu unterstützen.

Ein geförderter Job kostet den Staat Geld, aber im Gegenzug spart man sich Sozialleistungen und hat auch noch Steuereinnahmen

Insgesamt investiert die österreichische Regierung in dem Jahr 50 Millionen Euro für die Aktion 55+. Es geht in Summe um 6.000 Stellen, die man in verschiedenen Bereichen schafft. Wie misst man, ob so eine Investition wirkt? Also wann weiß man, dass so ein Projekt am Ende erfolgreich war?

Lehner: Das ist eine wichtige Frage. Deswegen haben wir die Marienthal-Jobgarantie so genau wie keine andere österreichische Arbeitsmarkt-Maßnahme zuvor auf ihre Kosten und auf ihren Nutzen evaluiert. Wir haben die angefallenen Kosten berechnet sowie die Ersparnisse, die durch das Programm angefallen sind. Zum Beispiel: Wenn Personen direkt angestellt werden, entstehen zwar Kosten durch die Anstellung. Aber die Ausgaben durch nicht bezogenen Sozialleistungen wie Arbeitslosengeld fallen weg. Das muss man gegeneinander aufrechnen.

Zweitens ist es wichtig, die zusätzlichen Einnahmen durch Steuern und Sozialversicherungsbeiträge für die öffentliche Hand mit einzubeziehen. Wenn man beides gemacht hat, zeigt sich aus den bisherigen Evaluierungen, dass direkt geschaffene Beschäftigungsprogramme nicht viel teurer sind als Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Es entstehen moderate Zusatzkosten.

Nach eineinhalb Jahren Projektdauer kostet ein geschaffener Arbeitsplatz gleich viel wie jemanden arbeitslos zu lassen

Wichtig ist hier zu wissen: Diese moderaten Zusatzkosten weisen dann eine wirklich spannende Dynamik über den Zeitverlauf auf. Sie sind zu Beginn höher und nach etwa eineinhalb Jahren gleichen sich die Kosten an. Das heißt nach so einer Dauer kostet ein geschaffener Arbeitsplatz den Staat gleich viel wie eine arbeitslos gewordene Person.  Wenn Programme dann noch länger andauern, erreicht man irgendwann einen „Break-Even“. Dann ist es sogar günstiger, einen Job derartig zu fördern als jemanden in der Arbeitslosigkeit verharren zu lassen.

In der kurzen Frist kann man die moderaten Zusatzkosten von etwa 100 bis 200 Euro pro Person und Monat dem Nutzen gegenüberstellen: Den Leuten geht es psychisch besser, sie sind stabil, haben einen geregelten Tagesablauf, nehmen am Alltag anderer Teil, tragen etwas bei. Das ist dann keine wissenschaftliche Frage mehr, sondern eine politische.

Sind uns diese 100 bis 200 Euro pro Person und Monat wert, dass es diesen Menschen messbar besser geht und sie einen Beitrag zur Allgemeinheit leisten?

Sind Projekte mit geförderten Jobs Kriseninstrumente, die man einsetzt, wenn es wirtschaftlich angespannt läuft? Oder ist das eher ein Instrument für die allgemeine Arbeitsmarktpolitik?

Lehner: Im Gegenteil, solche Projekte sind in Zeiten wirtschaftlicher Erholung und niedriger Arbeitslosigkeit sogar noch wichtiger.

Ursprünglich war das auch der Kontext, in dem wir die Jobgarantie Marienthal gestartet haben. Dann ist aber die Covid-Pandemie dazwischen gekommen, als wir schon alles geplant hatten. Wir haben es dann trotzdem umgesetzt, weil diese direkten Beschäftigungsprojekte für langzeitarbeitslose oder ältere arbeitslose Personen am stärksten wirken.

Aktion 55 plus ist ein Programm, von dem jene profitieren, die am Arbeitsmarkt keine faire Chance bekommen

Vielen Personen, die ihren Job verlieren, ist besser geholfen, wenn sie innerhalb der ersten Monate des ersten halben Jahres wieder einen anderen regulären Job finden. Die gilt es natürlich zu unterstützen, mit bewährten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen wie Vermittlung, Training und auch Lohnsubventionen.

Aber dann gibt es eine Gruppe, die trotz der umfangreichen Unterstützungen, die existieren, keine Chance hat, einen Job zu finden. Für diese Gruppe ist diese garantierte Beschäftigung so wichtig.

Das heißt, es ist nicht eine Maßnahme, von der jetzt alle Österreicher:innen direkt selbst profitieren werden, sondern es ist ein Sozialprogramm, das den Personen am Arbeitsmarkt hilft, Fuß zu fassen, die sonst keine Chance haben. Und in Zeiten niedriger Arbeitslosigkeit kann man diese Gruppe sogar genauer ausmachen – und so ein Projekt noch treffsicherer gestalten.

Denn in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit braucht es zusätzlich ganz andere Maßnahmen, wie konjunkturelle wirtschaftspolitische Maßnahmen, um die Arbeitslosigkeit insgesamt zu senken.

Lukas Lehner ist Ökonom und Assistenzprofessor an der Universität Edinburgh. Er hat an der Universität Oxford promoviert und an der London School of Economics, dem Massachusetts Institute of Technology, der UC Berkeley und der Bocconi University studiert und geforscht. Er forscht zu Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik, wofür er 2023 mit dem ESRC Prize for Outstanding Early Career Impact in der britischen Royal Society ausgezeichnet wurde.

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