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Der neue EU-Asyl- und Migrationspakt gilt als größte Reform seit 20 Jahren. Doch Sozialwissenschaftler und Migrationsexperte Gerald Knaus warnt vor unrealistischen Erwartungen: Viele Probleme sind altbekannt, Dublin ist gescheitert, Return Hubs werden seiner Meinung nach überschätzt. Entscheidend wird laut Knaus sein, ob Europa rechtsstaatliche Abkommen mit sicheren Drittstaaten schafft. Antonia Baumgartner hat für Kontrast.at ein Interview mit Knaus geführt.
In den vergangenen Wochen wurden gleich zwei weitreichende Reformen beschlossen, die den Umgang Europas mit Asyl, Migration und Abschiebungen grundlegend verändern werden. Am 12. Juni trat der neue Asyl- und Migrationspakt in Kraft, die größte Reform des europäischen Asylsystems seit rund 20 Jahren.
Gleichzeitig einigten sich EU-Parlament und Mitgliedstaaten auf neue Regeln für Abschiebungen, die unter anderem sogenannte „Return Hubs“ in Drittstaaten ermöglichen sollen. Damit sind Zentren in Drittstaaten gemeint, in die Personen nach einer negativen Asylentscheidung überstellt werden können. Die EU verspricht schnellere Verfahren, mehr Kontrolle und eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Kritiker:innen warnen vor einer weiteren Verschärfung der europäischen Migrationspolitik und einer zunehmenden Auslagerung von Verantwortung an Drittstaaten.
Der neue Asylpakt verspricht viel – aber was verändert er wirklich?
Doch was verändert sich mit den neuen Grenzverfahren an den EU-Außengrenzen tatsächlich? Und steht Europa damit am Beginn eines grundlegend neuen Umgangs mit Migration?
Der Sozialwissenschaftler und Gründer der European Stability Initiative, Gerald Knaus, erklärt, welche Teile der Reform aus seiner Sicht gelungen sind, welche überschätzt werden, warum er sichere Drittstaatenabkommen für den Gamechanger hält und weshalb die entscheidende Debatte über Europas Migrationspolitik erst jetzt beginnt.
Kontrast: Viele sprechen vom neuen EU-Asyl- und Migrationspakt als der größten Reform der europäischen Migrationspolitik seit rund 20 Jahren. Wie groß ist diese Reform tatsächlich?
Gerald Knaus: Es ist eine aufwendige Reform, aber das ist kein wichtiges Kriterium. Die entscheidende Frage ist, ob sich etwas verändert. Wird die Zahl der irregulären Ankünfte dauerhaft sinken? Ändert sich die Situation an den Außengrenzen nachhaltig?
Der eigentliche neue Hebel: sichere Drittstaaten
Vieles von dem, worüber derzeit diskutiert wird, war vorher schon möglich. Aber eine Änderung halte ich tatsächlich für bedeutsam, und zwar die Regeln zu sicheren Drittstaaten.
Bisher konnte ein Asylsuchender nur dann in einen sicheren Drittstaat überstellt werden, wenn eine Verbindung zu diesem Land bestand – etwa durch Familie, einen früheren Aufenthalt oder andere Beziehungen. Erst die neue EU-Kommission hat vorgeschlagen, dieses Verbindungselement zu streichen. Damit könnte es künftig möglich werden, Menschen auch in sichere Drittstaaten zu überstellen, zu denen sie keine persönliche Verbindung hatten.
Das ist einer der Punkte, bei denen möglicherweise tatsächlich etwas Neues entsteht.
Solidarität zwischen EU-Staaten ist schwierig einzufordern
Mit dem neuen Pakt wurde auch ein Solidaritätsmechanismus eingeführt. Wird dieses System Ihrer Einschätzung nach funktionieren?
Gerald Knaus: Die Idee gab es schon lange. 2015 sollten Asylsuchende innerhalb Europas auf verschiedene Mitgliedstaaten verteilt werden, um belastete Länder zu entlasten. Während der Flüchtlingskrise wurde dieser Ansatz ausgeweitet. Die EU beschloss damals die Umverteilung von mehr als 100.000 Asylsuchenden und führte Quoten ein. Aber dieses Modell ist politisch und praktisch gescheitert. Es hat am Ende vor allem jenen geholfen, die gegen die EU mobilisieren wollten.
Die Idee war ja ursprünglich, Länder wie Ungarn zu entlasten, indem andere Mitgliedstaaten einen Teil der Asylsuchenden übernehmen. Politisch konnte Budapest daraus Kapital schlagen, indem Orban die Umverteilung als illegitimen Eingriff aus Brüssel darstellte.
Heute haben wir einen deutlich vageren Mechanismus. Mitgliedstaaten können, statt Asylsuchende aufzunehmen, auch finanzielle Beiträge leisten. Was genau ist daran neu? Länder wie Griechenland oder Italien wurden bereits in der Vergangenheit mit erheblichen EU-Mitteln unterstützt. Am Ende könnte wieder Geld aus reicheren Mitgliedstaaten in belastete Länder fließen. Ob dieser neue Solidaritätsmechanismus einen Unterschied macht, bleibt abzuwarten. Ich glaube, dass die Erwartungen an diesen Mechanismus am Ende enttäuscht werden könnten.
Das „Dublin-Verfahren“ ist gescheitert
Sie argumentieren oft, dass viele Probleme der europäischen Migrationspolitik gar nicht neu sind. Was meinen Sie damit?
Gerald Knaus: Wenn man sich die letzten zwanzig Jahre anschaut, sieht man eine Reihe von Problemen, die bis heute nicht wirklich analysiert wurden. Vor 2015 fand die meiste Schutzvergabe pro Kopf in Schweden statt. Das ist bemerkenswert, weil Schweden weit von den Außengrenzen entfernt liegt.
2015 bis 2024 waren es Österreich und Deutschland, die mit Abstand die meisten positiven Asylentscheidungen getroffen haben. Wenn Dublin funktioniert hätte, hätte das eigentlich nicht passieren dürfen.
Die Grundidee war ja, dass jene Länder zuständig sind, in denen Menschen erstmals europäischen Boden betreten. In der Realität haben aber vor allem Staaten im Inneren der EU die meisten Verfahren durchgeführt und die meisten Schutzberechtigten aufgenommen. Dublin ist also klar gescheitert.
Gleichzeitig tun sich alle europäischen Staaten seit Jahren schwer, ausreisepflichtige Personen tatsächlich zurückzuführen. Es wird erstaunlich selten ernsthaft untersucht, warum diese Systeme nicht funktionieren. Ich habe das Gefühl, dass viele Institutionen migrationspolitisch weiterhin im Dunklen tappen.
Rückführungen funktionieren seit Jahren nicht
Parallel zum Asyl- und Migrationspakt wurde nun auch die neue Return Regulation beschlossen. Die öffentliche Debatte dreht sich derzeit stark um Return Hubs (Rückkehrzentren). Warum messen Sie diesem Thema vergleichsweise wenig Bedeutung bei?
Gerald Knaus: Weil Return Hubs nur einen sehr kleinen Teil des Problems betreffen. Im Kern geht es dabei um Menschen, die bereits in Europa sind, deren Asylantrag abgelehnt wurde und die eigentlich ausreisen müssten. Die entscheidende Frage lautet: Wenn es heute schon schwierig ist, jemanden in sein Herkunftsland zurückzuführen, wird es dann einfacher, diese Person in einen Drittstaat abzuschieben? Die Antwort liegt eigentlich schon in der Frage. Natürlich kann man das versuchen. Aber ich bezweifle, dass Staaten damit plötzlich erfolgreicher sein werden als bisher.
Wir sehen seit Jahren, dass ganz unterschiedliche Länder bei Rückführungen ähnliche Schwierigkeiten haben. Deutschland ist föderal organisiert, Frankreich zentralistisch, in Österreich organisiert der Bund Abschiebungen. Manche Regierungen sind konservativer, andere progressiver. Trotzdem stoßen alle Staaten auf dieselben Probleme. Deshalb glaube ich nicht, dass Return Hubs der entscheidende Punkt dieser Reform sind.
Return Hubs lösen nur einen kleinen Teil des Problems
Wenn Return Hubs nicht die entscheidende Frage sind – worauf sollte sich die europäische Migrationspolitik stattdessen konzentrieren?
Gerald Knaus: Über Jahre wurde über Dublin, Solidaritätsmechanismen und Rückführungen diskutiert. Viele dieser Ansätze haben aber nur begrenzte Wirkung gezeigt oder sind gescheitert. Aus meiner Sicht konzentriert sich die Debatte zu stark auf Menschen, die bereits in Europa sind. Viel wichtiger wäre die Frage, wie man an den wichtigsten Migrationsrouten wirksame und rechtsstaatliche Lösungen schafft, bevor Menschen überhaupt irregulär in die EU gelangen.
Ich halte sichere Drittstaaten-Abkommen für den entscheidenden Lösungsansatz. Das ist der Teil der Reform, der tatsächlich das Potenzial hat, die Zahl der irregulären Ankünfte zu beeinflussen und gleichzeitig die Zahl der Todesfälle auf gefährlichen Fluchtrouten zu senken. Diese Möglichkeit war durch das bisherige EU-Recht praktisch blockiert. Jetzt ist sie erstmals möglich.
Die EU muss an den Migrationsrouten ansetzen
Welche Länder sollten Ihrer Meinung nach für sichere Drittstaaten in Frage kommen?
Gerald Knaus: Jedes Land, das die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, kommt grundsätzlich in Frage. Im Endeffekt brauchen wir gar nicht viele sichere Drittstaaten-Abkommen. Die Idee ist, durch relativ wenige Rückführungen eine große Wirkung zu erzielen.
Europa hat nur wenige Hauptrouten irregulärer Migration – über die Kanarischen Inseln nach Spanien, über das zentrale Mittelmeer nach Italien, über die Türkei nach Griechenland oder über Belarus. Wenn es auf diesen Routen funktionierende sichere Drittstaaten-Abkommen gäbe, könnten bereits wenige Rückführungen eine große Wirkung entfalten – vorausgesetzt, die dafür notwendigen Rückführungsregeln werden geschaffen und angewendet. Dadurch könnte nicht nur irreguläre Migration reduziert werden, sondern auch die Zahl der Todesfälle auf gefährlichen Fluchtrouten sinken
Wenige funktionierende Abkommen könnten große Wirkung haben
Aus meiner Sicht ergibt es hingegen wenig Sinn, solche Abkommen mit Staaten innerhalb Europas oder entlang der Balkanroute abzuschließen. Nehmen wir Albanien als Beispiel. Albanien liegt nördlich von Griechenland auf der Balkanroute. Und Italien, nicht Albanien, bleibt immer für die Asylsuchenden zuständig. Ohnehin ist aber die Westbalkanroute durch den Schengen-Beitritt Bulgariens heute fast unwichtig geworden. Wer in Griechenland bereits im Schengenraum ist und nach Österreich möchte, hat keinen Grund, den Schengenraum zu verlassen, um über den Westbalkan anschließend wieder in den Schengenraum einzureisen.
Kritiker:innen sprechen bei sicheren Drittstaaten-Abkommen oft von einer „Externalisierung“ europäischer Verantwortung. Können Sie diese Kritik nachvollziehen?
Gerald Knaus: Nein. Ich verstehe jeden, der sagt, dass es schwierig werden könnte, geeignete Drittstaaten zu finden, wenn man die neuen Regeln ernst nimmt und alle menschenrechtlichen Standards einhalten will. Das ist ein rationales Argument. Aber das spricht aus meiner Sicht überhaupt nicht dagegen, es ernsthaft zu versuchen. Solange Gerichte darüber wachen, dass die Standards eingehalten werden, und europäische Gerichte überprüfen können, ob Menschenrechte respektiert werden, verstehe ich nicht, warum der Versuch an sich problematisch sein soll.
Der Status Quo im Mittelmeer ist unmenschlich. Der Begriff „Externalisierung“ wird oft verwendet, ohne dass damit konkrete Menschenrechtsverletzungen gemeint sind. Dahinter steht häufig die Vorstellung, dass Menschen, die nach Europa kommen wollen, ihren Schutz in Europa erhalten müssen. Das ist im Flüchtlingsrecht allerdings nicht so vorgesehen.
Es entsteht dann der Eindruck, es sei per se falsch, wenn Menschen Schutz außerhalb Europas erhalten. Dabei hatten europäische Staaten im letzten Jahrzehnt einen enorm großen Anteil am weltweiten Flüchtlingsschutz. Man sollte legale Aufnahmeprogramme ausbauen und irreguläre Migration stoppen. Das war immer Teil unseres Ansatzes.
Kontrolle oder gleich Abschreckung? Die Mitte fehlt in der Debatte
Sie kritisieren oft die Qualität der europäischen Migrationsdebatte. Was läuft Ihrer Meinung nach falsch?
Gerald Knaus: Die Debatte ist unglaublich ideologisch aufgeladen. Mehrheiten wünschen sich Kontrolle. Sie wollen nicht, dass Europa jederzeit mit einer unvorhersehbaren Zahl irregulärer Ankünfte rechnen muss.
Auf der anderen Seite wächst nun eine Minderheit, die sagt: Schaffen wir das Asylrecht einfach ab, erreichen wir Kontrolle durch Abschreckung und Gewalt.
Die politische Mitte müsste klar etwas anderes vertreten. Sie muss erklären können, warum bestimmte Maßnahmen bisher nicht funktioniert haben und warum neue Maßnahmen der Kontrolle funktionieren werden. Sie muss zeigen, dass und wie Kontrolle möglich ist, ohne die Menschenwürde oder den Flüchtlingsschutz aufzugeben. Diese Stimme höre ich in der EU derzeit immer noch zu selten.
Ob der Asylpakt wirkt, entscheidet sich erst bei der Umsetzung
Macht Ihnen diese Reform Hoffnung?
Gerald Knaus: Wenn die Staaten weitermachen wie bisher, wird diese Reform wenig verändern. Es gibt keine ernsthaften Verhandlungen über sichere Drittstaaten-Abkommen. Stattdessen konzentriert sich die Debatte stark auf Return Hubs. Dabei könnte man jetzt handeln. Die rechtlichen Möglichkeiten sind da.
Staaten könnten sich zusammenschließen und beginnen, humane Abkommen auszuhandeln. Wenn das gelingt, könnte sich etwas verändern. Deshalb ist es aus meiner Sicht zu früh, den Pakt abzuschreiben. Aber es wäre genauso falsch zu glauben, dass sich allein durch die Verabschiedung dieser Gesetze bereits etwas verändert hat. Ob daraus eine Migrationswende entsteht, liegt jetzt in den Händen der Mitgliedstaaten.
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